提升家庭養育能力是重心

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  “全面二孩”政策實施后,我國新生兒的出生率并未如預期般地快速增長。影響生育意愿的因素錯綜復雜,研究揭示,一個重要原因是社會能為家庭提供的支持與家庭在0—3歲嬰幼兒照料方面的需求不匹配。

  黨的十九大報告提出要在“幼有所育”方面不斷取得進展。作為回應,自國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》以來,一系列關于托育服務的政策文件相繼出臺。分析國家和地方層面頒布的政策可以發現,國家將“照護服務”分成了對家庭嬰幼兒照護的支持、社區提供的照護服務,以及來自機構的照護服務;地方層面的政策,部分省份的文件重點強調了“科學規劃建設嬰幼兒托育服務機構”“加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構”。此外,社會輿論也將關注的重點放在了發展照護服務機構上。

  短時間內,“托幼機構”“托育機構”等成為社會關注的熱門。毋庸置疑,托育機構是嬰幼兒照護服務事業中的重要組成部分,但更應首先考慮的是如何提升家庭的養育能力。

  歷史基礎:由家庭化到去家庭化,如今再次回歸家庭

  從歷史的角度來看,從新中國成立初期到20世紀80年代,為解放女性勞動力,替家庭解決后顧之憂,許多工會或生產組織向職工提供福利性質的嬰幼兒照料服務,我國的托育事業經歷了從家庭化到去家庭化的過程。在國家的積極倡導和計劃經濟的制度保障下,托育機構的規模得到了迅速發展,但隨著經濟體制改革的開始和不斷深化,托兒所大量關停并轉,嬰幼兒照料的主要責任再次回歸到家庭。

  據國家衛計委2016年在全國十個城市托育服務現狀調研的數據顯示,很多家庭都存在照料孩子的困難,并得不到解決。市場上重“教”輕“保”的早教機構,在服務資質、服務質量等方面又無法滿足公眾較高的需求。目前國家發展學前教育的重點集中在解決3—6歲兒童的入園需求和提升質量上,發展0—3歲嬰幼兒照護機構的現實基礎也較為薄弱。

  國際經驗:聚焦于為家庭提供多元化支持,政府做好“兜底”工作

  從國際的角度來看,首先,對兒童早期照料支持的關注點主要聚焦于家庭,以家庭為基地,提升家庭的照料水平。換言之,在照料兒童的責任上,家庭應是第一位的,嬰幼兒照護服務的核心是協助父母養育子女,給予嬰幼兒家庭充分的支持,切實提高家庭的育兒能力和水平,最終達到促進幼兒全面發展的目標。OECD(經濟合作與發展組織)國家經驗告訴我們,面向家庭的配套政策可以有效減輕家庭養育負擔,如時間政策、經濟政策。在丹麥,母親可以享受18周帶薪產假與32周帶薪育兒假,父親可享受2周帶薪陪產假;在芬蘭、德國和奧地利,父母只要履行照料嬰幼兒的職責,就有權領取津貼。目前,我國雖有相關政策,但多停留在方向引導上,帶薪休假的具體落實情況尚未明晰,盡管有些地區延長了產假,由于沒有配套的財政投入來補貼企業,最終反而導致女性重返工作崗位的難度增加。因此,相關政策和研究應在這些問題上加大探索的力度,提供可操作性的路徑選擇。

  其次,家庭在嬰幼兒照料方面的重要作用并不意味著國家不需要承擔提供機構服務的責任。由于家庭對兒童頭三年發展起到關鍵作用,家庭背景和家庭環境不同,兒童在多個領域的發展差異就很大,這些差異甚至能夠延續到兒童入學乃至成年以后。諾貝爾經濟學獎獲得者赫克曼教授建議,能產生最高投資回報率的0—3歲兒童早期干預項目應該是公共投資的,主要面向那些家庭教養質量較差的兒童,并提供能夠影響家長教養行為、帶來家庭環境永久改變的家訪等干預內容。因此,為家庭提供的托育服務,政府必須做好“兜底”工作,優先滿足弱勢家庭的照料需求。聯合國兒童權利委員會在照護方式的選擇偏好上指出,相比于機構照護,更傾向于家庭式的護理。因此,在發展形式上可以探索家庭式的、小規模的照護服務機構。在英國,從1998年的“確保開端計劃”再到2013年的“更能負擔得起的兒童保育”,處境不利家庭中兒童的教育公平問題一直是歷任政府關注的重點。

  建設愿景:找準著力點,以家庭為主,保障并提升家庭養育能力

  回顧歷史、思考現實、放眼全球,當前,我國嬰幼兒照護服務體系的建構不能窄化為照護服務機構的發展,而要以家庭為基礎,提升家長的綜合養育能力。在發展照護服務機構方面,政府要保障處境不利家庭中的幼兒同等獲得優質教養的機會。基于上述分析,當前我國0—3歲嬰幼兒照護事業發展的著力點應關注以下三方面:

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