筑牢非營利性民辦學校辦學“防護墻”

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■深度解讀“民辦教育促進法實施條例”系列評論 

《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)的頒布實施,標志著在我國形成了上位法律、國務院相關法規文件、部門配套政策細則相互銜接、相對完整的民辦教育分類管理改革制度和實施體系。

民法典有關營利性和非營利性法人的區分,為民辦教育分類管理和登記注冊確立了基本法律依據;民辦教育促進法和《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》明確了在政府補貼、政府購買服務、基金獎勵等方面對非營利性民辦學校給予的支持。但長期以來,政府和社會等外部力量對民辦學校的監管監督較為薄弱,民辦學校由此滋生出“以非營利之名行營利之實”的各種問題。《實施條例》將從非營利性民辦學校法人內部及外部實施全面而有效的規范和監督,確保非營利性民辦學校的公益性。

政府監管的關鍵在于強化對財務收支和財產的有效監管。《實施條例》提出健全民辦學校全程日常監管機制,包括對民辦學校設立時的財務審核和行政審批,辦學過程中的財務審計、年度檢查和年度報告制度,辦學水平和教育質量評估、督導督學制度等,特別是對非營利性民辦學校的“禁止分配”執行情況作出特別規定。例如,同時舉辦或者實際控制多所民辦學校的,不得改變所舉辦或者實際控制的非營利性民辦學校的性質,直接或者間接取得辦學收益;任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協議控制等方式控制實施義務教育、非營利性學前教育的民辦學校等。非營利性民辦學校在財務管理上一旦觸犯上述紅線,地方政府相關職能部門和司法部門將會要求非營利性民辦學校及其相關責任人承擔行政責任和刑事責任。這將極大地約束非營利性民辦學校通過關聯交易向關聯方轉移利益的空間,是政府監管強制性的具體表現。

社會監管的核心在于落實信息公開制度和專業監管。社會監管是非營利性法人運行制度的重要組成部分。鑒于教育行業的專業屬性和教育質量的難以立約性,對非營利性民辦學校的監管,應該更多采用基于標準和規則的專業監管方式,即對非營利性民辦學校提供的教育服務質量的監測、評估,需要廣泛使用對教育質量進行事實和價值判斷的“技術標準”,這種技術標準具有將法律規范予以解釋并加以具體化的功能,可以成為政府判斷事實認定構成要件的基準。《實施條例》提出“教育行政部門、人力資源社會保障行政部門應當依據職責分工,定期組織或者委托第三方機構對民辦學校的辦學水平和教育質量進行評估”“有關部門應當支持和鼓勵民辦學校依法建立行業組織,研究制定相應的質量標準”。行業組織或第三方機構實施監管中通過對于專業技術的充分運用,可以彌補強制性的政府監管對非營利性民辦學校自主辦學可能產生的不利影響。

內部監督的重點在于完善民辦學校法人財產權和治理結構。民辦學校與政府的關系相對獨立,政府主要對民辦學校進行外部監督,而學校內部監督扮演著重要的角色。《實施條例》在落實民辦學校法人財產權、完善內部法人治理結構和健全組織運行機制方面作出實質性規范,如“民辦學校存續期間,舉辦者不得抽逃出資,不得挪用辦學經費”“理事會、董事會或者其他形式決策機構成員及其近親屬不得兼任、擔任監督機構成員或者監事”等。《實施條例》力圖建立完善民辦學校董事會、理事會的制衡機構或機制,并確保董事會、理事會和監事會的開放性,從校內方面保證辦學的公益性。

(作者系教育部教育發展研究中心專題研究部主任、研究員)

《中國教育報》2021年06月02日第2版 

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