70年中國教育政策演變的基本路線和宏觀模式

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新中國成立70年,我國教育政策發展經歷了哪些階段?呈現什么樣的發展規律?今后的走向如何?本期邀請教育部政策法規司原司長、中國教育發展戰略學會執行會長孫宵兵撰寫文章,梳理和分析政策演變的歷程及模式。

總體來看,新中國成立70年來,我國教育政策發展具有三個特點,即教育政策的國家性、地方性和社會性;教育政策發展形成三個規律,即基本保障規律、素質教育規律、人民中心規律;教育政策發展貫穿三個要素,即自主性、協調性、開放性;教育政策發展呈現三個導向,即個體化、優質化、國際化。

70年教育政策發展的三個特點

從邏輯和歷史角度結合來講,新中國教育政策的第一個特點是國家性。教育政策的國家性更集中地體現在1949-1985年間。我們的教育政策是把全國作為一個整體來對待,由中央政府統一制定全國教育政策,管理、發展和改革教育。有人認為國家性沒有什么特點,但我認為這恰恰是我國最大的特點,也是中國與美國以及許多西方國家最大的不同。國家教育政策的國家性,是把全國看成一個整體,把56個民族和960萬平方公里看成一個整體,把大中小學、幼兒園、職業教育等作為一個整體,把中央和地方看成一個整體并以中央為主,這與美國形成了鮮明對比,也是我們的優勢所在。按照美國憲法規定,美國的教育聯邦政府是不管教育的,學校都由地方政府舉辦,從這個角度講,美國沒有聯邦教育政策,沒有國家教育。美國的大中小學、幼兒園、職業教育、特殊教育等都不是聯邦政府舉辦的,而是地方政府舉辦的。美國教育的特點是非國家性、非聯邦性、非全國性,各地教育各唱各的調,各打各的鼓,效果是不好的。美國憲法作出不舉辦聯邦教育的規定后,政府和學界都感到后悔,國民也覺得這樣的教育是不完善的。

我們教育政策的國家性,強調“全國一盤棋”是從新中國成立之后開始的,1949年我國通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確提出“培養國家建設人才”。

1985年,《中共中央關于教育體制改革的決定》文件出臺,現在看來總體起到了積極作用,應給予正面評價,但在國家性方面有所削弱,如規定了基礎教育的責任在地方,中央不管基礎教育,地方實行省縣分級管理。后來,我們修訂《義務教育法》,對有些方面進行完善。

回顧過去,中央不給錢如何辦教育?這就形成了嚴重的后果:地方經費不足,大規模普遍拖欠教師工資,中小學缺乏公用經費、缺乏粉筆、缺乏電燈、缺乏飲水的現象時有發生。

一直到2006年,我國教育的國家性特點又得以恢復,全國大面積普遍存在的拖欠教師工資問題得以解決。農村中小學幼兒園缺乏電燈、桌椅板凳、粉筆、飲水等現象和普遍拖欠教師工資的情況得到根本性改善。有人一說教育的國家性就認為是中央集權,是不對的。如果國家不管教育,后果難以想象。

可以看到,我國教育在新時代繼續發展。2010年,中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確了教育的財政性投入與GDP掛鉤。目前,教育的財政性投入是唯一與GDP掛鉤的。黨的十九大提出教育的優先發展戰略,我們也可以看到,在所有的事業政策當中,教育是唯一優先發展的。2018年全國財政對教育投入了3.70萬億元以上的資金,占GDP的4.11%,覆蓋到所有學校。

第二個特點是教育政策的地方性,主要體現在1985-2006年。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》出臺后,地方制定自己的教育政策、安排自己的教育財政。東部好一些,中部困難,西部更困難。地方政府想辦法解決財政問題和管理問題。地方性的好處是盡最大力量調動地方辦教育的積極性,人民群體對教育提供了幫助和支持。2006年隨著新一輪《義務教育法》實施,改變了基礎教育地方為主的局面。國家統一負責全國義務教育的費用,由中央為主撥付。法律規定“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔,省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制”。中西部義務教育經費以國家為主,西部地區財政部負擔義務教育經費的80%;中部地區財政部負擔義務教育經費的50%;東部地區由地方政府負擔。義務教育階段實行免費教育政策,同時實施“兩免一補”,連片困難地區學生還有午餐補助,這樣的補助政策已經進行了大約10年。每人每天的午餐補貼從3元漲到4元,每個學生每天能吃到一個以上的雞蛋。他們的身高發生了很大變化,生均增長7厘米。

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